Правила землепользования и застройки

Правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) – нормативный акт, регулирующий вопросы землепользования и застройки на территориях субъектов Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ) от 29.12.2004 года относит вопрос о принятии ПЗЗ к компетенции представительных органов местного самоуправления[1].

Указанный порядок распространялся на все субъекты Российской Федерации до 2014 года.

В 2014 году право утверждения ПЗЗ в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе – передано исполнительной ветви власти и соответственно ПЗЗ утверждаются нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти в данных городах[2].

Исходя из внесенных изменений в ГрК РФ, внутригородские муниципальные образования (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) не вправе принимать, вносить изменения и признавать утратившими силу ПЗЗ на территории соответствующего муниципального образования, при этом оставаясь субъектами градостроительной деятельности.

В связи с перераспределением законотворческой деятельности между ветвями власти в перечисленных выше городах, т.е. перевод ПЗЗ из закона в подзаконный нормативный акт появилось значительное количество сторонников и противников внесения в ГрК РФ данного изменения.

Конституционный суд Российской Федерации признал не противоречащей Конституции Российской Федерации перераспределение функций законодательной и исполнительной власти в данных городах[3] и указал, что «часть 4 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она не препятствует законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения при осуществлении законодательного регулирования градостроительной деятельности в пределах своей компетенции в системе разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации и в пределах компетенции субъекта Российской Федерации устанавливать нормы, влияющие на содержание правил землепользования и застройки, в том числе обязывающие вносить в данные правила изменения и дополнения».

Действительно, в городе Москве (далее в тексте статьи рассматриваются положения на примере г. Москвы) приняты Градостроительный кодекс г. Москвы[4], генеральный план города Москвы[5]. ПЗЗ как подзаконный нормативный акт должны соответствовать данным законам и изменяться, дополняться в случаях их изменений и дополнений.

Вместе с тем, по нашему мнению, передача права утверждения и соответственно разработка ПЗЗ из ведения городской Думы в ведение правительства Москвы носит скорее политический характер, направленный на укрепление федерального влияния на вопросы землепользования и застройки главного по значимости города Российской Федерации.

В противном случае достаточно трудно объяснить отсутствие таких изменений в других крупнейших городах Российской Федерации.

Следует отметить, что наряду с положительными моментами передачи всех прав в части ПЗЗ правительству г. Москвы, а именно, решение всех вопросов в комплексе с учетом интересов города и городских муниципальных образований, имеет место и отрицательный момент – решение вопросов, связанных с землепользованием и застройкой территории «новой Москвы».

Это прежде всего связано с большим количеством мелких населенных пунктов, а также с расположением земель различного назначения. Именно поэтому ПЗЗ по этим территориям до сих пор не утверждены.

Говоря о месте ПЗЗ в системе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с землепользованием и застройкой следует отметить, что градостроительное законодательство Российской Федерации[6] установило зависимость ПЗЗ от документов территориального планирования, которые определяют «назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов».

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования, которые содержат положение о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов[7]. С учетом документов территориального планирования разрабатываются и утверждаются ПЗЗ, которые включают в себя: «порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты»[8].

По нашему мнению, необходимо при определении места ПЗЗ в системе градостроительных правовых норм отталкиваться от общих принципов «правовой, территориальной, организационной и экономической организации местного самоуправления»[9]. В соответствии со ст. 2 ФЗ 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения».

Исходя из указанных определений можно сделать вывод, что любой субъект Российской Федерации состоит из муниципальных образований. Это важно при применении норм ГрК РФ в части утверждения внесения изменений и дополнений в ПЗЗ.

«ПЗЗ утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 ГрК РФ (субъектов Российской Федерации – городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя)».

Вместе с тем, право утверждать ПЗЗ предоставлено не всем муниципальным образованиям, а лишь сельским, городским поселениям и городским округам[10].

В данном случае количество ПЗЗ субъекта Российской Федерации будет равно количеству муниципальных образований, имеющих право утверждать ПЗЗ и входящих в состав субъекта Российской Федерации.

Можно предположить, что не будет нарушением действующего законодательства утверждение представительным органов субъекта Российской Федерации ПЗЗ данного субъекта Российской Федерации. В таком случае ПЗЗ будет носить кодифицированный характер ПЗЗ муниципальных образований, включенных с согласия этих образований. При этом возможно включение также с согласия этих образований общих положений, характерных для всех муниципальных образований.

В данном случае исходя из смысла ст.ст. 30 - 33 ГрК РФ внесение изменений в ПЗЗ муниципального образования будет влечь за собой изменения и дополнения в ПЗЗ субъекта Российской Федерации, а внесение изменений и дополнений в общие положения наличие согласия всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что к вопросам ведения городских, сельских поселений, городских округов относятся также «утверждение генеральных планов, документации по планировке территорий, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселений, округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселений, округа……..»[11].

Указанные положения законов фактически лишают органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации влиять на деятельность муниципальных образований при утверждении ПЗЗ.

Так, высший законодательный орган субъекта федерации, в частности, может изменить административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации[12], изменив территорию определенного муниципального образования, но не вправе отменять или изменять утвержденные ПЗЗ.

В принципе аналогичная ситуация и с правами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, который вправе лишь предложить органу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные им правовые акты[13]. Правда, стоит отметить, что у органов субъектов федерации достаточно иных рычагов влияния на муниципальные образования.

Иная правовая конструкция утверждения ПЗЗ, внесения изменений и дополнений в действующие ПЗЗ в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения – Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Здесь, несмотря на то, что данные субъекты Российской Федерации также состоят из муниципальных образований, роль последних в утверждении ПЗЗ нивелирована. Достаточно отметить, что, в частности, «согласование проектов генерального плана с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не осуществляется»[14]. Полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности отнесены к перечню вопросов местного значения и определяются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Именно поэтому ПЗЗ в этих городах являются единым нормативным актом, одинакового действия для всех муниципальных образований и не требующим согласования с этими образованиями.

В принципе ПЗЗ можно охарактеризовать как две составные неразделимые части: землепользование и застройка.

Рассматривая вопрос о соотношении законодательных и нормативных актов федеральных органов власти и управления, субъектов Российской Федерации и муниципальных органов в области землепользования необходимо прежде всего обратить внимание на положения ст.ст.7 – 11 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), а также положения, регулирующие вопросы собственности на землю (гл. 3 ЗК РФ), положения Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие вопросы собственности[15], положения ГрК РФ, регулирующие вопросы, связанные с освоением территорий и капитальным строительством (реконструкцией объектов капитального строительства)[16].

Говоря об общественных слушаниях, как части процесса утверждения и исполнения ПЗЗ, следует иметь в виду положения принятых законодательных актов[17].

Определенные вопросы в области землепользования и застройки регулируются нормативными правовыми актами федеральных министерств и ведомств. В частности, разработка и утверждение классификатора видов разрешенного использования земель возложены на федеральное ведомство[18]. Во исполнение указанного положения закона Классификатор видов разрешенного использования земель был утвержден приказом Минэкономразвития от 01.09.2014г. №540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно Конституции Российской Федерации к вопросам, находящихся в ведении федеративных органов, относятся, в частности, разработка и утверждение стандартов[19]. Без изучения и применения СНиПов говорить о капитальном строительстве невозможно.

Вместе с тем в территорию муниципального образования могут быть включены земли, покрытые лесами, водные объекты, земли особо охраняемых территорий и т.д., в связи с чем следует руководствоваться также нормативными правовыми актами, регулирующими порядок использования данных территорий[20].

Законодатель определил основные вопросы, которые должны быть отражены в ПЗЗ[8].

Правила землепользования и застройки включают в себя:

• Порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
• Карту градостроительного зонирования;
• Градостроительные регламенты».

В свою очередь в Порядок применения ПЗЗ и внесения в них изменений включает в себя следующие положения:

• О регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
• Об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
• О подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
• О проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
• О внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• О регулировании иных вопросов землепользования и застройки.